Regulação em excesso e seus efeitos sobre a concorrência no mercado de combustíveis
O mercado brasileiro de distribuição de combustíveis vive um período de crescente complexidade regulatória. O fortalecimento de exigências legais, operacionais e de controle tem sido justificado pelo legítimo objetivo de combater fraudes, sonegação e práticas anticompetitivas.
No entanto, quando analisadas em conjunto, essas medidas vêm produzindo efeitos colaterais relevantes, sobretudo sobre as distribuidoras regionais, com impactos negativos sobre a concorrência, a eficiência do setor e, em última instância, o consumidor.
Nos últimos anos, o arcabouço legal e regulatório do setor tornou-se mais denso, fragmentado e sujeito a interpretações restritivas, além de mudanças frequentes em níveis federal e estadual. Esse ambiente eleva significativamente os custos de conformidade.
Estados como São Paulo adotam regras cada vez mais detalhadas, enquanto outros enfrentam entraves administrativos, como a lentidão em registros e autorizações, dificultando a entrada de novos agentes.
Para distribuidoras regionais, que operam com estruturas mais enxutas, esse cenário representa uma desvantagem competitiva estrutural frente aos grandes grupos, estimulando a concentração de mercado.
A assimetria se aprofunda com exigências operacionais que reduzem ganhos de escala e eficiência logística.
Obrigações como a manutenção de tanques próprios em bases compartilhadas, a vedação à operação de mais de uma filial na mesma base e o aumento do capital mínimo exigido para determinadas atividades ilustram esse movimento.
Tais medidas, além de não atacarem diretamente os focos de fraude, acabam afastando empresas regulares de menor porte, sem impedir práticas ilícitas de agentes que já dispõem de amplo acesso a capital.
O resultado é a redução da diversidade de operadores e o enfraquecimento da concorrência.
O contexto macroeconômico agrava esse quadro. Com juros elevados, o custo do capital pesa de forma desproporcional sobre pequenas e médias empresas, que enfrentam maior dificuldade de acesso a crédito e menor capacidade de absorver choques financeiros.
Grandes distribuidoras, por outro lado, contam com estruturas financeiras mais robustas, o que amplia ainda mais a distância competitiva entre os agentes.
Esses custos adicionais não permanecem restritos ao setor regulado. Eles se propagam ao longo da cadeia e chegam ao consumidor final.
Menor concorrência tende a resultar em preços mais altos, menor diversidade de fornecedores regionais e maior risco de desabastecimento, especialmente em municípios pequenos e médios, onde a presença de distribuidoras locais é fundamental para a segurança do suprimento.
Assim, medidas concebidas para proteger o consumidor podem, paradoxalmente, acabar onerando o custo de vida da população.
Parte dessa dinâmica decorre da resposta institucional a operações de fiscalização que revelaram irregularidades relevantes no setor.
Em vez de ações mais direcionadas e baseadas em inteligência, a reação tem sido a ampliação generalizada de controles, aplicados indistintamente a todos os agentes, inclusive aos que já atuam em conformidade.
O problema central não é a falta de instrumentos: o país dispõe de sistemas robustos de rastreabilidade e fiscalização, como o Simp e o sistema Do Poço ao Posto da Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis (ANP), além de bases fiscais e aduaneiras capazes de fornecer informações detalhadas.
A dificuldade está na sobreposição de exigências, plataformas e competências, que gera insegurança jurídica e ineficiência regulatória.
Esse movimento também se reflete no Congresso Nacional, com a tramitação de projetos de lei que propõem novas estruturas de controle paralelas às já existentes.
O PL 1923/2024 (criação do Operador Nacional do Sistema de Combustíveis), é um exemplo emblemático, ao prever a criação de novos sistemas e instâncias de governança para o setor.
Iniciativas dessa natureza implicam elevados custos de implementação e operação, riscos concorrenciais associados ao acesso a informações sensíveis e duplicação de atribuições já conferidas à agência reguladora.
Além disso, avançam sem a devida análise de impacto regulatório, o que dificulta a avaliação de seus efeitos econômicos e concorrenciais.
A experiência recente durante a abertura do mercado de gás natural no Brasil demonstra que a criação de operadores ou estruturas paralelas nem sempre é a melhor solução.
Nessa ocasião, que culminou com a publicação da Nova Lei do Gás (lei 14.134/2021), optou-se por fortalecer instituições existentes e aprimorar a coordenação interinstitucional, evitando a multiplicação de custos e sobreposições.
No caso dos combustíveis, caminho semelhante parece mais eficiente.
O fortalecimento institucional da ANP surge como alternativa mais racional.
A agência reúne competência técnica, conhecimento histórico do setor e instrumentos já disponíveis para aprimorar a fiscalização por meio de integração de bases de dados, análise de risco e atuação coordenada com órgãos fiscais e de controle.
Esse modelo permite avançar no combate a ilícitos sem criar novas estruturas, obrigações redundantes ou custos sistêmicos desnecessários.
Integrar sistemas existentes, priorizar inteligência regulatória e responsabilizar de forma proporcional os agentes que efetivamente cometem irregularidades são caminhos mais eficientes para proteger o consumidor, preservar a concorrência e estimular investimentos.
Regular bem significa equilibrar controle e eficiência. Quando a norma empilha custos e incertezas, quem paga a conta é, inevitavelmente, o cidadão brasileiro.
José Mauro Coelho e Guilherme Mercês são sócios da consultoria Aurum Tank. A empresa presta consultoria regulatória para distribuidoras regionais.
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